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导言：将马克思和恩格斯“关于经济基础与上层建筑关系的论断”运用于行政区划工作中，也就是要求一个地区的行政区划要适应并能推动这个地区的经济社会发展，如果这一地区行政区划制约经济社会发展，甚至已成为该地区经济社会发展的桎梏时，就必须对行政区划做出科学合理地调整，以此激活地区经济社会发展活力，推动地区经济更好更快地发展。正是从这一意义上说，“行政区划就是生产力”。

30年来，南京市行政区划管理工作紧紧围绕市委和市政府各个时期中心工作，积极适应改革开放和城镇化发展要求，在行政区划管理体制、优化街（镇）格局、推进撤县改区、加快小城镇发展等方面开展了卓有成效的工作，尤其是随着全市经济社会发展，为适应生产力发展需要，科学稳妥地进行了一系列行政区划调整。

“十区五县”格局初成（1979年－1983年）。1979年的南京，面积仅为4717.74平方公里，人口412.38万，下辖玄武、白下、秦淮、建邺、鼓楼、下关、雨花台、栖霞和浦口9个区，江宁、江浦和六合3个县，全市共有47个街道办事处，22个镇，86个人民公社。1980年，设立大厂区。1983年1月18日，将高淳、溧水两县由原镇江专区划归南京市，南京终成十区五县的行政区划格局，全市镇和人民公社分别增至23个和126个，总面积增至6597平方公里，人口达449万。

政社分开、优化布局（1984－1994年）。按照《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》精神，1984年，完成社改乡，原有的126个人民公社全部改成乡，最终形成117个乡、54个街道办事处、24个镇和35个场圃。这一时期，南京市以扩张行政区域为特点的行政区划调整告一段落，进入区域内的局部调整，到1994年全市街道办事处、镇、乡分别调整为42个、68个、59个。

八区联动、主城扩张(1995年－2000年)。为解决行政区划与城市建设的矛盾，推动全市经济社会快速发展，1995年4月，经省政府批准，对玄武、白下、鼓楼、建邺、下关等8个区行政区划进行了调整。之后，又对高淳县、六合县、秦淮区、江宁县、溧水县、雨花台区、江浦县进行了区划调整。经过这一时期行政区划调整和变更，全市街道办事处、镇、乡从1995年的43个、67个、59个分别调整为63个、63个、5个。

撤县设区、市区倍增（2000年－2002年）。为实现“东进南延”的总体规划构想，2000年12月，经国务院批准，撤销江宁县，设立江宁区，面积1567平方公里，人口74.27万。2002年，为实现跨江发展，提高城市整体综合实力，特别是提升江北地区经济和社会的发展水平。2002年4月，经国务院批准，撤销浦口区和江浦县，设立新的浦口区。撤销大厂区和六合县，设立新的六合区，形成11区2县的区划格局。市区面积增至4737平方公里，解决了中心城区发展空间不足、郊区包围城区等突出问题，促进了主城区快速协调发展。

设立新城、撤镇改街（2002年－2007年）。2002年9月，经省政府批准，对建邺区、白下区、雨花台区和鼓楼区的部分行政区划进行调整。通过调整优化中心城区行政区划布局，形成了河西新城的区划布局，为十运会在宁召开，为树立南京城市新形象奠定了基础。为了尽快适应农村经济发展和小城镇建设新形势的需要，充分发挥小城镇功能，促进城乡经济交流与发展，加快撤乡建镇的步伐。2002年11月，经省政府批准，将浦口区永丰乡和盘城镇合并，成立新的盘城镇，乡建制自此在南京市消失。2002年全市街道办事处和镇分别调整为64个和63个。此后，又经过数年调整，到2007年全市街道办事处和镇调整为82个和32个。其中江宁区于2007年全部为街道办事处建制，全区共9个街道办事处；同年撤销六合区雄州镇和新集镇，在原雄州镇东部地区设立雄州街道办事处，将原雄州镇西部地区与原新集镇北部地区合并成立龙池街道办事处，将新集镇南部地区并入葛塘街道办事处范围。这一调整实现了老六合县地区街道办事处“零”的突破，为“跨江发展”战略的深入实施奠定了良好的基础。

回眸走过的30年，南京市行政区划调整在改革开放和经济社会转型的大背景下，从经济社会发展和城镇化进程需要出发，坚持有利于促进经济发展、有利于维护社会稳定、有利于精简机构的原则，做到合理规划、科学论证、稳步实施、局部调整、不断提高。行政区划由最初的9区3县，到10区3县，再扩大为10区5县，最后调整为11区2县格局。从农村行政区划的层面来看，由最初的雨花台、栖霞、浦口3郊区和江宁、六合、江浦3县，发展到雨花台、栖霞、浦口、大厂4郊区和江宁、六合、江浦、溧水、高淳5县，到目前的雨花台、栖霞、江宁、六合、浦口5郊区和溧水、高淳2县区划格局。同时，在街道办事处、乡镇一级的变化也比较大，由1979年的22镇、86个人民公社，到1985年政社分开建乡后的117个乡，24个镇，到2002年全市全部取消乡的建制，到目前的82个街道办事处、32个镇、786个居委会、600个村委会。

纵观国内外行政区划管理体制发展，南京市30年行政区划变迁历程，真实地反映了作为上层建筑之一的行政区划的客观发展规律，即行政区划体制与一个国家或地区的经济社会发展状况紧密相连，既有一段频繁调整的时期，也有一段相对稳定的时期，当处于工业化、城镇化步入加速发展的时期，为适应生产力发展需要，行政区划体制就会处在不断的调整完善过程中；而当经济发展到整个后工业化时代和高度城市化阶段时，行政区划体制则会相对稳定，微调相辅。目前西方发达国家行政区划就处于较长时期相对稳定阶段。从南京市30年行政区划渐进、动态的调整过程中，不难看出，行政区划调整要遵循客观规律，正确把握区划调整的时机和节奏；要与区域经济发展相协调，既不能滞后，也不能超前。同时，行政区划也应保持相对稳定。这是由于合理稳定的行政区划对区域经济发展起着积极的作用，频繁变动的行政区划则会给地方经济带来长期的波动。每次行政区划调整，应保证满足较长时间经济社会发展的需要。

目前我国正处于工业化、城镇化发展的关键时期，处于城乡大转型的关键时期，社会的经济基础发生了重大变化，就是由农业社会向工业社会转型。在这个转型的过程中，必然要引起整个社会结构的大调整，行政区划体制的调整，就是一个重要的内容。特别是市、市辖区、镇这些体制结构的调整，会随着城镇化的推进，城镇人口的增加，大量的城镇人口和大面积的城镇市区的建成，而迫切地提到议事日程上来，要求有一个与之相应的行政区划管理体制。正值改革开放30年，分析南京市情况，不难得出这样一个结论，那就是调整行政区划是一座城市经济和社会发展到一定阶段的战略选择和客观要求。它通过变革生产要素的空间组合状态，达到促进生产力在更高层次上发展的目的，其立足点在合理扩大城市的人口和规模，在更大范围内合理安排生产力布局，优化和提升发展要素，集聚和扩散中心城市的能量。具体来说，其独特作用又表现在以下四个方面。

首先行政区划调整反映了一个特定历史时期国家行政体制的变迁，留下了那一段社会发展的历史轨迹。1983年以前，我国基层政权实行的是“政社合一”体制。党的十一届三中全会以后，中央根据农村实行联产承包责任制出现的新情况，决定实行政社分开，建立乡镇政权。1982年修订颁布的新宪法中重新确定“县、自治县分为乡、民族乡、镇”，恢复乡镇作为政权建制。1983年10月，中共中央、国务院发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求政社分开建立乡政府，这在当时被提到为“适应我国农村经济的发展，在上层建筑领域内进行的一项重要改革，是巩固人民民主专政的一项重要措施”的高度来加以认识。1984年，南京市完成社改乡，撤销人民公社，恢复乡镇体制。原有的126个人民公社全部改成乡，最终形成117个乡、54个街道办事处、24个镇和35个场圃的格局。彻底改变了政社不分的状况，对加强基层政权建设、扩大集体经济组织自主权、提高干部队伍素质和建立村民委员会等项工作的开展都起到了极大的推动作用。政社分开不仅是一般意义上的区划建制的改变，而是对过去“政社合一”体制的彻底否定，是一场拨乱反正的壮举。

其次行政区划结构总体上反映了一个特定历史时期经济发展水平和社会形态。30年前南京的行政区划结构反映了当时的南京经济是农业经济占很大比例的经济，也充分反映了当时的南京市处于工业化、城市化刚刚起步的时期。30年来，随着改革开放不断深入和工业化、城市化进程的逐步加快，南京市行政区划也处在不断调整完善的过程中，撤县设区、撤乡设镇、乡镇撤并、镇改街的力度不断加大，乡的建制逐步缩小，镇、街渐渐增多，直至2002年全市全部取消乡的建制。

2、行政区划调整是促进生产力发展的催化因素。30年来，南京市把调整市区行政区划作为拉开城市建设和发展框架、做大城市体量、提升中心城市综合实力的战略举措，科学稳妥地实施行政区划调整，实现了经济社会快速健康发展。因此，从某种意义上讲，行政区划调整好了，就是解放生产力，就是发展生产力。具体来说，

科学的区划调整，整合优化了各类资源。原大厂区工业密集，但土地资源很少，与土地资源是其17倍的原六合县合并后，南京化工园和沿江工业开发区的建设布局更加宽松合理，产业的延伸明显带动了六合区工业化水平的提高；原浦口区和原江浦县合并，有利于浦口高新开发区和高等院校的科技优势与江浦优良生态环境优势对接，在更大范围内建设“大学城”、“科技城”，促进老山、珍珠泉、汤泉等旅游资源的整合开发。同时两个新区都更好地接受部省属大企业和高新技术产业的带动和辐射，拉长产业链，加快工业化进程。由此可见，行政区划是优化资源配置的一个重要的手段。

科学的区划调整，解放和发展了生产力。江宁撤县设区以后，一些制约经济发展的障碍消除了，经济发展速度明显加快，区划调整后的第2年，即2001年实现地区生产总值114.1亿元，增长12.6%，财政收入14.88亿元，增长81.9%，从前年列全省第十二位跃升至第七位。职工年平均工资10775元，增长22%；农民人均纯收入4375元，增长6.2%。2007年即撤县设区7年后，江宁区实现地区生产总值336.8亿元，是2000年地区生产总值101.34亿元的3倍多；实现财政收入111.1亿元，是2000年8.18亿元的13倍多。

3、行政区划调整在一定范围内是推进城镇化快速发展的重要手段。工业化和城市化是当代中国经济、也是我市经济发展的两个最为主要的驱动轮和助推器。在城乡大转型的时期，特别是在工业化、城镇化快速发展的时期，渐进地对行政区划予以调整和完善，构架一个科学合理的行政区划结构，是一种不可或缺的有效的行政行为，对加快和推进这个发展进程起着不可估量的作用。从南京市几次大的行政区划调整来看，至少有以下几点效用。

一是理顺了城市管理体制。2002年9月，对建邺区、白下区、雨花台区和鼓楼区的部分行政区划进行调整，将奥体中心及其周边用地由过去的分属三区改为由建邺区统一规划、建设、管理，保障了奥体中心建设的顺利进行，同时，将河西新城区的建设发展和日常管理归建邺区负责，建邺区把原秦淮河以东部分划归白下区，使建邺区从旧城改造工作中解脱出来。这次调整对于“做大做强做美”南京，增强城市综合实力，提高城市管理水平，发挥辐射功能，为“十运会”在宁顺利举行发挥了重要作用，达到了区划调整促繁荣的目的。

二是拓展了城市发展空间。通过行政区划调整，扩大了南京市的发展空间和发展潜力，增强了南京作为江苏省省会和长江下游中心城市的辐射作用，带动和促进了全市经济的发展。按照新的城市规模加快规划和建设，南京市拉开了新一轮城市建设的框架，展示出大力推进城乡一体化、城市现代化的蓬勃生机。2000年我市开展了江宁撤县设区工作，使市区总面积达到2549.35平方公里，使南京在国内省会市中的市区面积、人口、综合实力、发展空间连锁升级，为我市实施“东进南延”战略打下了基础。2002年4月，为实施“跨江发展”战略，我市又开展了江北县区合并工作，撤销浦口区和江浦县，设立新的浦口区；撤销大厂区和六合县，设立六合区。通过区划调整，我市的行政区划格局更趋合理，全市市区面积扩大到4737平方公里，占市域总面积的71.8%，形成了市域面积虽小但市区面积比较大的南京特色。

三是地区的集聚效应明显增强。江宁县改区和设立江北两区后，区划调整地区的区位优势得到了充分发挥，为江宁和江北地区带来更多和外界交往与合作的机会，对南京主城区的居民和单位、外地人员和企事业单位的吸引力大大增强，加快了人才、资金、技术、市场和产业向这一地区的流动和转移，有力地促进了江宁和江北地区的开发建设和城市化进程，促进产业的升级和结构调整，加速了区域经济的协调发展。

四是推进了城市化建设进程。30年间，南京市的行政区划由最初的十区三县，扩大为十区五县，然后又调整为十一区两县。街道办事处和乡镇一级的变化也比较大，目前，街道办事处调整为82个，镇为32个，共计114个，总数比三十年前减少了41.5%，但是街道办事处增加了51.9%，乡镇减少了77.3%，全市城市化率从2000年的56.8%提高到现在的86.6%。

4、行政区划调整是顺应现代科学技术发展减少行政成本的根本措施。南京市原先乡镇行政区划格局是在计划经济体制下形成的，乡镇规模普遍较小。2003年底，全市58个镇中，50平方公里以下的镇就有8个，总人口不足3万的镇就有19个，全市镇的平均规模只有4.3万人。随着城市化的快速发展和农村改革的不断深入，农村经济体制、乡镇政府职能、农业结构、农村集体经济实力都发生了很大变化，农村原有的乡镇区划格局与经济社会发展的要求显得很不适应，小城镇建设布局分散、缺乏规模效益、建设财力不足和低水平重复建设等问题日益突出、弊端逐步显现。这就需要及时对行政区划进行必要的调整，使行政区划更趋于合理，能够提高行政效能、节约管理成本，使社会资源得到最优化的配置。同时，交通路网日益完善、通信手段日益完备快捷，给大规模撤并乡镇创造了条件。为此，从有利于行政管理，方便农民群众办事，方便为农民群众服务的目的出发，早在90年代初就开始主动地对部分规模过小的乡镇进行合并，先后撤销21个乡镇，以后撤并速度、力度越来越大，直至2007年调整大体结束。乡镇地域面积、人口规模都较过去有不同程度的扩大和增加，现在市最大的镇街面积达到258平方公里，人口规模一般建制镇在5万人以上，9个重点中心镇在8万人以上，县政府驻地镇在15万人以上。实践证明，撤并乡镇和街办的效果是精简了机构，减少了行政成本，增强了镇、街的集聚效益，促进了农村经济的发展，促进了城区管理的集约化，有力地推进了我市城镇化的进程和社会主义新农村建设。