（该文被国务院法制办、天津市政府、安徽省政府、南京市政府、依法治市等十几家政府网站全文转载，发表于2009年第1期《中国民政》）

民政30年：法制建设历程、规律与任务
南京市民政局政策法规处 宋建忠

一、发展阶段
大致经历了三个发展阶段：
1、以80年代初为标志的起步发展阶段。该时期民政工作主要集中于优抚安置、救灾救济和社会福利事务，执法依据主要是国家制订的政策规定。
2、以90年代中后期为标志的健康发展阶段。该时期处于向市场经济转变时期，为顺应形势国家在收养、基层政权、老年人权益、殡葬、社会组织、地名、救灾捐助等方面进行立法，相继出台了一些法律法规和规章。南京此时也结合实际制订了一些政府规章和规范性文件，有效地弥补了上位法的立法空白与不足。
3、以21世纪初为标志的快速发展阶段。以行政审批制度改革与行政许可法颁布实施为起点，先后在优抚、社区建设、地名管理、民间组织、城乡低保、福利机构建设等方面出台2部地方性法规、4部政府规章和100多个规范性文件，建立起定期梳理民政法定依据的工作制度。
二、基本规律
1、民政法制建设的根本动力源于社会经济发展。作为上层建筑，民政法制决定于并适应于经济社会发展。计划经济时代是管制型社会，民政法制缺乏生存发展的土壤而发展缓慢；市场经济初期急需建立新规则与新制度以打破旧的观念与束缚，民政法制面临着良好的发展机遇；成熟的市场经济会对民政法制的要求更多更高，民政法制也会发展的更快更健全。当前我国正处于社会转型时期，市场经济完善的同时也会对民政法制提出新的挑战与要求，对此要有充分的认识与准备。
2、民政法制建设的直接动力源于民政工作实际需求。从这几年实际情况看，凡是发展比较快、社会影响大的业务工作，无不体现了法制在其中的突出作用，法制创新已经成为民政工作创新的新渠道、新形式与新载体。
3、民政法制建设的内涵不断拓宽与延伸。过去看待民政法制建设时，人们仅从狭隘和静态的角度，认为制订政策文件就是民政法制建设，文件制订的越多，法制工作就越好。如今更多的人从动态和系统角度，将民政法制定位在立法、执法、监督、普法教育和法制理论等五个方面，这反映了人们理解上的拓宽与认识上的深化。
4、民政法制建设从消极被动型向积极主动型转变。多年来，法制工作一直是民政工作中的弱势工作，工作是亦步亦趋，疲于应付。这一方面有机构队伍不健全、人员法律素质不高等方面的客观原因，另一方面也有重业务轻法制的主观原因，所以民政法制一直处于边缘位置。所幸的是，近几年各地逐渐重视并采取多种手段来推进民政法制建设，尤其是今年民政部机构改革增设了政策法规司，民政法制工作力度将会更大、要求将会更高。
5、民政法制建设从管理控制型向综合平衡型转变。从过去便于民政部门管理逐步转化为管理与服务并重，更加注重程序公正和民政对象利益的表达、救济与维护。加之社会要求高、权利意识强、监督途径多、责任追究实、任务发展重等因素的综合影响，民政部门执法人员可能会感到不适应、不舒服、不自在、不平衡，这是一个必然过程。
6、民政法制建设从控制行为结果向控制行为全过程转变。对行政行为结果的监督与矫正属于事后救济，现在人们逐渐认识到要侧重于事前事中事后全过程的监督控制。
7、影响民政法制建设进程的社会因素复杂多变。除受经济政治宏观影响外，民政法制建设进程还受到多方面因素的影响。2003年广州发生的一起救助死亡案件直接导致一部旧法废止和一部新法产生。
8、民政法制建设处于由依法行政向法治民政发展的攻坚阶段。2004年国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中明确提出10年内实现法治政府目标。2005年民政部李学举部长明确提出建设法治民政的奋斗目标。但不可回避与否认的是，目前民政执法水平不高，队伍机构建设不到位，殡葬、地名、社会组织、低保、社会福利等领域中的强制性执法未实际开展，民政法制总体水平不高，总体看正处在由依法行政向法治民政发展的攻坚阶段。
三、当前任务
除了做好宣传教育、队伍建设等基础性工作外，更要在以下方面实现重点突破：
1、职能定位上的突破。当前是组建法制机构的有利时机，但组建时必须明确其职能定位、工作范围与权力边界。这一点对于传统上重业务轻法制的民政部门来说非常必要，因为定位准确与否，关系到机关内部实际事务与权力边界的再次分工、再次划分，关系到今后内部工作关系的顺畅与否。
2、功能互补上的突破。业务离不开法制的支撑，法制离不开业务的实践，追求两者良性的互动发展是今后民政法制工作的重要着力点。从法制对业务发挥的作用来看，主要体现为规范、促进和创新三个层次：政策规定的制定首先表现为对民政业务的规范、对民政行为的指引，这是第一层次；对上位法模糊的规定进行细化，结合实际出台配套政策，推进民政执法，促进业务发展，这是第二层次；利用本地特有的立法权对民政执法中无法可依的情形进行立法，填补了立法空白，这是第三个层次，此时政策创新实际上已成为民政业务创新的载体与形式。
3、运行机制上的突破。民政法制是一项综合性工作，必须建立起协调顺畅的运行机制，关键在“内外上下”方面下功夫：内部关系要顺畅协调，社会各界要理解支持，上级部门要关心指导，下级民政部门要与自己同步实施、同步发展，才能形成一个整体推进的运行机制。
4、建设载体上的突破。不能仅仅局限于宣传教育等传统方式，推进民政法制要善于运用现代技术手段、利用有利时机多方式的进行。2005年首次在全市试点推行行政执法责任制，2006-2008年连续3年进行依法行政检查考核，2007年利用办公自动化系统构建民政权力阳光网上运行系统，2008年利用低保条例细则修改之际进行民政执法综合调研。这些都是推进民政法制建设的新尝试。
5、重点业务上的突破。当前民政重点热点主要集中在社会组织管理、慈善事业发展、老龄事业统筹、社会救助和社区建设等方面，民政法制应紧扣重点热点，加大探索力度，多研究、多规范、多创新，以法制发展推动业务发展，以法制创新带动业务创新。还必须扎实开展行政处罚工作，重点在殡葬、社会组织、低保、福利机构和地名管理等工作中加大查处力度，积累执法经验，提高执法水平，提升民政社会影响。
6、复议诉讼上的突破。行政复议与行政诉讼都是一把手工程，但其启动的主动权完全在民政对象手中，不是任何人所能左右。各级民政部门的领导要有“不以复议诉讼案件的多少论工作成败得失”的认识，以开明的思想、开阔的胸怀、积极参加案件应诉，积极受理民政复议案件。另外，随着民政对象整体素质的提高，维权意识的增强，民政复议和诉讼案件会越来越多，对此也要正确看待。