南京市社区民间组织管理工作的“五个创新”
南京市民政局 赵军 符信新 （本文发表在民政部主管《社团管理研究》2009年第1期） 近年来，南京市坚持培育发展和监督管理并重的方针，紧紧围绕居民的物质文化需要，优先发展服务类、重点扶持慈善类、逐步壮大维权类、规范引导活动类，充分发挥社区民间组织在推进社区体制创新、提高社区自治水平、服务居 民群众、承接政府职能、构建和谐社区等方面的积极作用，大力推进社区民间组织建设，促进了社区民间组织快速健康发展。截止目前，全市共有社区民间组织8427个（登记438个，备案7989个），约占全省社区民间组织总数的40%，数量位居全省第一、同类城市前列，年均增速达到30％以上，每个社区均有10个以上社区民间组织，初步形成了门类齐全、层次有别、覆盖广泛、作用明显的社区民间组织网络体系。 一、狠抓理论研究创新，总体谋划引领发展 与整个社会组织一样，社区民间组织也是一个理论研究空间很大、实践拓展领域很广的一个领域，既具有所有民间组织共性的一面，也具有其独特的草根性、基层性和直接性的一面。它的出现与发展，从本质上讲，反映了基层社会组织在推进社会与政治良性互动，推进基层社会传统、文化、伦理规则与社会治理关系重构，尤其是通过组织化的形式回应自身和基层问题方面的重要意义和作用。我们认为这是社区民间组织的核心价值所在。所以我们感到，社区民间组织的发展壮大是可喜的、是必然的也是非常值得探索的一个课题。在实践探索的过程中，我们不断加大理论探索的力度。可以说，对社区民间组织方方面面的问题都进行过系统而又深入的研究，集中体现在四个方面：一是社区民间组织回应的问题及回应问题的视角。对具有中国特色的社区民间组织概念进行全新定义和界定，提出社区民间组织是实现社区自治的载体和途径，是构建和谐社区的重要力量，是社会文明、进步的标志；二是社区民间组织成长及行动方式多元化。详尽地分析了社区民间组织的特点、分类标准和方法，提出要全面培育、重在发挥作用；三是登记管理体制探索。从登记管理的角度，明确哪些社区民间组织需要注册登记，哪些社区民间组织需要备案管理，提出要依托社区、规范管理；四是居民参与和社会认同。研究了居民参与社区民间组织的逻辑与路径，提出要努力使每一个居民都能在本社区找到自己感兴趣的能参与的社区民间组织，使每一个要进社区的工作都能找到与之相对应的社区民间组织。基于这些研究和认识，我们进一步廓清了社区民间组织工作的四个辨证把握。概括起来，就是“四先、四不”，即：发展先行，不放任，管理逐步跟上；引导先行，不强迫，条件逐步创造；服务先行，不局限，功能逐步健全；规划先行，不限制，结构逐步完善。从而使全市每年新增社区民间组织都在1000个以上。 二、狠抓登记制度创新，全面实行登记备案制度 我们对社区民间组织创新登记制度，在降低门槛的基础上，全面实行登记备案制度，建立了登记、备案的双轨制，加强了规范管理力度。在社区民间组织登记方面，概括起来就是“三简、四免、五宽、六许”。“三简”就是简化程序、简化材料、简化公示。“四免”就是免收登记费、免收公告费、免独立场所使用权证明、免本社区户籍的发起人和拟任负责人身份证明。“五宽”就是资金放宽——社区社团有1000元活动资金即可登记，社区民非有5000元活动资金即可登记；会员数量放宽——有30个以上的个人会员或者10个以上的单位会员即可登记为社区社团；办公场所放宽——只要有活动场所就行，不限面积；业务主管单位放宽——业务主管单位可以由县（市、区）的相关部门担任，也可委托所属镇政府或作为政府派出机构的街道办事处担任；验资放宽——只要业务主管单位出具活动资金证明即可，不需要会计师事务所的验资报告。“六许”就是允许设立地域性分支机构；允许民非办民非；允许基层群众自治组织举办民非，同时接受政府委托；允许非本社区居民在本社区举办社区民间组织；允许多个社区民间组织合署办公；允许同一街道办事处辖内跨社区申请设立社区民间组织。 在社区民间组织备案方面，出台了《南京市基层民间组织备案管理暂行办法》，全面推行社区民间组织备案制度，在全国首创“两级登记、两级备案”的管理体制。授权社区居委会或其他具备条件的组织作为社区民间组织的业务主管单位，在街道备案，并由街道负责日常管理工作。区县民政部门负责本辖区内社区民间组织的综合协调、指导和管理工作。市民政局负责全市社区民间组织的统筹规划、监督管理和指导协调工作。我们感到，这种体制，既降低了社区民间组织备案门槛，促进了社区民间组织的发展，同时也强化了街道和居委会的管理责任，加强了对社区民间组织的监督管理，更为有效地引导社区民间组织更好地服务于和谐社区建设。 三、狠抓政府主导创新，建立扶持资助政策 我们采取“政府搭台、社区民间组织唱戏”的模式，积极营造社区民间组织培育发展的良好氛围，出台了10多个关于社区民间组织建设的文件（其中有多个是以市委、市政府名义出台的），落实了多项扶持资助政策。积极开展形式多样的自律诚信活动，为社区民间组织提供自我展示的平台，广泛宣传社区民间组织的地位和作用，争取各个部门的理解和大力支持。对社区民间组织的资金、场地、税收等方面提供了一系列的扶持资助，并建立相应的考核评估机制，实现了扶持资助的制度化、经常化，提高了扶持资助效益：一是资金支持，如市慈善总会对新成立的慈善超市给予3万元开办资金；建邺区建立“社区建设发展基金”，对爱倍加等社区民间组织每年提供5000元活动资金；计生、残联、劳动等部分业务主管部门采取购买服务的形式为条口上的社区民间组织每年提供数额不等的资助；二是设施支持。各个街道、社区在房屋租赁、场地使用、设施配备等方面给社区民间组织以支持；三是推行政府购买服务，新建社会福利机构按城区、郊区、县每个床位一次性分别给予4000元、3000元、2000元的资助，每收住一名本户籍老人，给予每月60元的补贴；四是税收优惠，对社会力量兴办老年服务机构，免征企业所得税、营业税、城市维护建设税、教育附加税、房产税、车辆税、城镇土地使用税等各类税种；五是制定和谐社区千分制评价细则，把社区民间组织登记备案率、居民参与率、服务有效率等作为构建和谐社区的重要评价内容，占了100多分。这些优惠的扶持政策，较好地解决了以往社区民间组织的活动经费不足、缺乏活动场地等问题，极大地推动了社区民间组织发展，仅去年以来全市就登记敬老院、慈善超市等社区民间组织200多家，备案社区民间组织则达2000多家。 四、狠抓资源整合创新，完善培育监管机制 在工作中，我们注重整合区县、街道、居委会等各个条口、各部门的资源，同时注重发挥社区民间组织自我管理的作用，走出了一条“上下一心、齐抓共管、合力推进、自主发展”的新路子。 在培育发展方面，我们积极完善政府购买服务、部门对口培育、社区牵头组织、居民广泛参与的培育发展机制，注重整合各方面的资源，发挥各方面的力量，协同推进这项工作。政府各有关部门在每个社区分别成立了相对应的社区民间组织，如老龄、综合治理、计生协会等；各区县也采取了多种方式培育发展社区民间组织。形成了各具特色的系列品牌，并产生了良好的品牌效应。如白下区的爱心家园、爱心超市、爱心门铃、爱心银发网、爱心家庭报等爱心系列品牌；玄武区各个社区建立了以“邻里一家亲、社区总关情”为主题、居民之间互帮互助的“一家亲”、“万家帮”、“金拐杖”等系列社区互助社品牌。鼓楼区建立“一居一站”的品牌，即在社区设立“社区社会事务服务站”，采取政府购买服务的形式，由社区社会事务服务站承接原由居委会承担的计划生育、劳动就业、残疾人康复等行政性工作，推动了政府职能转移，从根本上解决了居委会负担过重、行政色彩太浓的问题，创新了社区治理模式。 在监督管理方面，我们着重发挥上级主管部门、业务主管单位、区县民政局、社区居民等四条监管防线的积极作用：一是依靠妇联、残联、老龄、综治、计生等主管部门监管其条口上的社区民间组织；二是依靠担任业务主管单位的居委会对社区民间组织的成立审查、档案管理、活动安排等进行监管，对备案类社区民间组织实行两年一次的审核（由市民政局在深入调研的基础上，制定审核办法和审核表格，全市统一进行），各个社区民间组织的基本情况也由居委会负责传送到“南京社区网”，实施网上动态监管；三是每年年初给下达各区县社区民间组织工作的考核指标，把社区民间组织作为和谐社区考核的重要内容，实行一票否决制，引起区县对社区民间组织工作的重视；四是在市、区、街、居分别设立举报信箱、举报电话，及时受理社区居民举报，依法查处违法违纪的社区民间组织。 五、狠抓社区服务创新，逐步健全功能结构 针对我市社区民间组织存在文体活动类的多、慈善公益类的少、服务类的覆盖面窄等现象，我们坚持以服务社区居民为宗旨，通过制定各种扶持政策，大力发展慈善超市、慈善协会、老年服务机构等一大批慈善公益类社区民间组织，慈善公益类社区民间组织不断增加；通过公办民营、民办公助、混合资助等方式，使大量社区民间组织由“官办”向“民办”转化，民办社区民间组织成为主流；通过鼓励社区民间组织积极开展社区服务，拓展公共服务领域，增强社区服务功能，逐步完善了“三大服务”，即：面向特殊群体的公益和福利服务、面向社区全体居民的便民利民服务、面向困难群众的社会保障服务，较好地缓解了社区服务存在的“三大矛盾”，即：居民需求的多元化与供给机制单一化的矛盾、居民日益增长的服务需求与社区服务供给不足的矛盾、社区需求的多元化与政府供给同一化的矛盾。通过这些措施的落实，分布在全市的八千多个社区民间组织已成为伸向社区各个角落的“千手观音”，建立了方便居民的15分钟服务圈，形成了功能健全、结构合理、布局优化的服务网络体系，提高了社区服务水平，降低了社区服务成本，满足了居民日益增长的个性化、多样化的物质文化需求，推动了基层社会治理体制机制的深刻变革，促进了和谐社区的构建及和谐社会的形成。 |
