浅谈城市"低保"制度的发展趋势与面临的困难和问题

　　救灾救济处 苏军

　　城市居民最低生活保障制度，是政府对城市贫困人口按最低生活保障标准进行差额救助的新型社会救济制度，它是现代社会保障制度的一项重要内容，也是社会保障制度的最后一道防线。

　　一、建立城市居民最低生活保障制度的背景

　　城市居民最低生活保障制度是在不断适应我国改革开放和建立社会主义市场经济新形势的过程中，逐步建立起来的，它是对我国传统社会救济制度的重大改革、发展和完善。

　　我国传统的社会救济制度，是五、六十年代在计划经济体制下形成的，主要是对无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人和抚养人的城镇孤老（简称"三无"对象）、社会困难户、60年代精简退职老职工以及国家规定的一些特殊救济对象的定期定量救济和临时救济，全国每年的城镇定期定量救济对象为60万人左右，临时救济200多万人次。

　　1978年以后，中国面临着从计划经济向市场经济的转变。在这样一个巨大的社会变革时期，中国的社会保障直至社会救济制度也面临着极大的挑战。这主要表现在两个方面：

　　一是社会保障逐步从"单位"中分离出来。这在企业中表现得尤为明显，由于企业逐步改革为自主经营、自负盈亏的经营实体，所有企业都必须参与市场竞争，经济效益被放在首位，由此，企业原来承担的社会保障的功能逐步被分离出来。企业原来承担的社会保障功能一方面由企业与职工个人共同承担，如实施一系列社会保险（包括失业保险、医疗保险、养老保险）；另一方面则由企业与社会共同承担，如企业在支付职工的法定最低工资或基本生活费、离退休费以后，将不承担帮助职工家庭解决生活困难的义务，这一工作由政府的社会救济部门去完成。

　　二是就业保障发生困难。在市场经济条件下，企业不再被要求安排就业作为一项政治任务，企业内的大批冗员将被精减。同时，那些负债累累、经营不善的企业将宣布破产，破产企业的职工也被推向社会。这样，中国开始出现了"失业"的概念。这意味着那些具有劳动能力者也可能失去就业的保障，从而面临生活困难。由此，国家规定，企业职工失业后将享受失业保险待遇，保险期满（最长时间为24个月）无法重新就业的，如果符合社会救济条件，则由民政部门给予社会救济。

　　面对这一新的情况，我国传统的城市社会救济制度出现了许多不足与缺陷，突出表现在救济范围窄、救济标准低、救济资金不足、管理不规范等方面。

　　在原有的计划经济体制中，社会救济面对的主要是那些没有劳动能力而又生活困难的群体。现在，在市场经济条件下，有劳动能力也可能陷入贫困，这主要包括两大类：一类是?菏笔?去工作而生活困难者；另一类是尽管有工作，但由于种种原因（如赡养人口多、家中有重病人等等），致使其家庭生活困难者。这部分人也急需政府给予社会救济。因此，社会救济的"供需"矛盾越来越突出。而救济标准偏低的直接原因，是救济经费的不足。相对于物价上涨而言，社会救济的支出实际上并没有增加，相反，在救济范围扩大、救济对象增多的情况下，救济资金越来越显不足，结果，常常是钱多就多救济，钱少就少救济，救济工作随意性大，救济对象的基本生活难以得到有效保障。

　　近年来，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和各项改革的深入发展，特别是调整所有制结构，建立现代企业制度，完善分配结构和分配方式等，使城市中包括一部分在职、下岗、失业和退休人员中的贫困人口大量增加，成为城市社会救济工作面临的新课题。

　　从另一方面讲，市场经济一旦运行起来，会自发地倾向于效率，以效率为机制筛选竞争者。市场竞争承认、鼓励强者，强者一旦第一步领先，便步步领先，处于优势积累的地位，呈现出滚雪球的放大效应。市场经济不承认弱者，弱者一步落后，往往会步步落后，难以追上优势者，在竞争中处于劣势地位，这种市场经济运行中的"马太效应"是市场经济正负功能的集中体现。市场经济的正负功能主要作用于经济领域，对经济以外的许多方面，例如解决脆弱群体问题，市场便无能为力。这是市场经济的缺陷和局限性，对此，我们必须要有充分的认识。失业问题不能靠市场本身来解决，需要寻找市场以外的力量即政府与社会的力量来解决。失业、下岗群体承受的压力很大，而这一群体恰恰是社会各个群体中承受力较弱的群体，成为社会结构的薄弱带，一旦社会各种矛盾激化，经济压力和心理负荷累积到相当程度，影响到他们的生存，社会风险将首先从这一最脆弱的群体身上爆发。贫困不仅是个经济问题，而且在一定的条件也会转化为政治问题。帮助这一群体减轻压力，化解社会风险不仅是政府的责任，也是社会的义务。实施对包括失业、下岗等人员家庭在内的所有低收入困难群体进行适度保护，改革传统社会救济制度，探索建立新的社会救济制度已成为历史的必然。

　　二、城市居民最低生活保障制度的发展趋势以及面临的困难和问题

　　（一）、发展趋势：

　　城市居民最低生活保障制度将是一项长期的工作。

　　众所周知，造成贫困的原因十分复杂，既有社会的原因，也有个人的原因，短期内消灭贫困是不可能的。此外，贫困问题本身就是一个发展的概念，深圳和青海的标准不一样，中国和美国的标准也不一样，但同样存在贫困问题；社会主义初级阶段就是一个长期的过程，初级阶段存在贫富差别是客观存在的。

　　任何国家和任何政府都有社会救济的职能部门，世界上每个国家都存在贫困人群，我国城市居民最低生活保障制度是学习发达国家的先进做法而形成的制度，因此，它将长期存在，它将象一轮永远不落的太阳，永远照耀在贫困群众的身上，永远为国家的稳定和发展保驾护航。

　　城市居民最低生活保障制度所保障的对象今后将逐步扩大。

　　建国五十年来，我国绝对贫困人口、尤其是农村的绝对贫困人口总量在逐年减少，这是一个不争的事实。但是，随着计划经济向市场经济转型、物价上涨等原因，相对贫困的人口在上升，城市贫困人口在增加，也是客观事实。今后，有三方面的因素将成为城市居民最低生活保障对象增加的诱因：第一、随着美国国会通过中国"入世"议案以及我国与欧盟达成协议，"入世"已进入"倒记时"。"入世"后，有利因素很多，但"入世"也是一场空前的挑战，与城市居民最低生活保障工作直接相关的是，由于关税的降低，我国的部分行业，在国际化的竞争中处于劣势的地位，将导致亏损、破产的企业增多，下岗、失业职工增加，从而将使城市中低收入家庭出现大量增加的趋势；第二、失业保险期满将给城市居民最低生活保障工作带来压力。目前，正在领取失业保险金和已经领完失业保险金的人数比已达到7∶3到6∶4，据烟台市的调查分析，这些失业人员中，再就业率仅为20%。这也将使城市中低收入家庭出现大量增加的趋势；第三、并轨带来的压力。最近，中央确定年底前撤掉下岗职工基本生活保障这条线，对失业保险制度和基本生活保障制度实行并轨。这就意味着从明年开始，城市中低收入家庭将出现大量增加的趋势。

　　世界上每个国家都有一定比例的贫困人口，以经济发达的美国为例，它有15%的贫困人口。美国有穷人，而且数字还较大。美国是世界上最强的国家，国民经济指标达7～8万亿美元，与中国相比，美国人口是中国的1/5～1/6，但财富却是我们的800倍。1994年，美国贫困人口就达3800万，占总人口的14.5%；美国贫困线标准是：单身家庭为7547美元/年；两口家庭为9900美元/年；四口家庭为15000美元/年。
根据南京市2000年第四季度统计，城市居民最低生活保障对象17960人，占全市非农人口的比例约为0.7%，占全市总人口的比例为0.34%,与美国15%的比例相比较，我们和美国的差距是显而易见的。笔者以为，我们即使有15%的贫困人口也不丢人。目前，我们对贫困的认识还不够，人为地缩小了贫困人口的数量。综上所述，在主观上提高认识、充分尊重客观事实的基础上，我们应该得出城市居民最低生活保障制度所保障的对象今后将逐步扩大的结论。

　　（二）、困难和问题

　　1、 规范化、法制化的工作有待于进一步加强。

　　截止1999年底，虽然在全国667座城市和1638个县的人民政府所在地的镇，全部建立了城市居民最低生活保障制度，使281万城市困难群众享受到最低生活保障。但是我们也应该清醒的看到，民政法制建设滞后于民政事业改革与发展的要求，在推进依法行政、建立健全执法责任制等方面，还有不尽完善和力度不够大的地方。
以城市居民最低生活保障工作为例，全国各地在保障标准、保障范围、审批程序、发放方法和动态管理等方面，还没有统一的科学化、规范化的运作方式。就在一个市的范围内，各区县的做法也不尽相同，有些地方工作程序仍不够规范，不少地方还存在着薄弱环节。以南京市为例，各地的保障标准还未真正以科学的测算数为依据，保障标准的调整也未建立一个科学的参照系统；保障对象也还存在着漏保或应保未保的情况；有的地方保障金按月发放，有的地方保障金按季发放，有的地方甚至半年发放一次；在动态管理方面，有的地方竟然实行"出一个才能进一个"的错误的管理模式等等。

　　《城市居民最低生活保障条例》的颁布，无疑对城市居民最低生活保障工作进入规范化、法制化轨道发挥了决定性作用，深入贯彻实施《城市居民最低生活保障条例》，采取切实措施尽快解决目前工作中存在的问题，是今后一段时间进一步规范和完善城市居民最低生活保障制度的首要任务。同时，我们还要清醒地看到，《城市居民最低生活保障条例》这个法规本身，也存在着发展和完善的余地，城市居民最低生活保障工作在规范化、法制化的方面还有许多工作要做，各级民政工作者结合工作实际，进行研究和探讨大有作为。

　　2、 工作人员的素质和认识有待于进一步提高。

　　城市居民最低生活保障工作是靠全国千千万万个民政工作者去实施的，工作人员的自身素质和对城市居民最低生活保障制度的认识，直接关系到城市居民最低生活保障工作的运作和发展。目前的现实是，我们的工作人员对城市居民最低生活保障工作，在认识和观点上还不能完全适应。有的同志对这项工作的重要性认识不够，对其性质还不清楚，没有摆正权利和义务的关系，没有认识到最低生活保障是贫困群众"从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利"，有些同志仍残留着陈旧的思维方式，把它作为一种施舍，能不给就不给，能少给就少给，将工作简单化；有的同志还有畏难情绪，缺乏作群众工作的经验或耐心，存在人为卡人进线的情况；区县、街镇分管最低生活保障工作的同志能亲自操作"低保"软件的比例还很有限；有的分管领导至今还未完全进入情况，遇到具体问题拿不出处理办法，造成工作力度不大，工作发展不平衡的局面。

　　3、 工作量大、工作人员少的矛盾较大。

　　随着最低生活保障面不断扩大，最低生活保障的工作量也将越来越大。目前，与之相配套的工作机构还不健全，街道、居委会兼职工作人员的工作压力较大，特别是具有相应素质的工作人员比较缺乏，机构、人员与工作量不相适应。如何选配素质较全面的工作人员，进一步提高工作效率，在减负的前提下，充分利用社区服务网络这个载体，协助政府搞好城市居民最低生活保障工作，值得探讨。

　　4、收入、尤其是隐性收入难以核实。

　　由于历史的原因，我国公民收入状况的透明度较差，居民存款实名制又刚刚实行，加上人口众多，流动性大、临时性收入繁杂等因素，居民的收入、特别是隐形收入难以核实，现有的楼层居住环境使邻里之间相互了解减少，给基层工作人员进行调查核实工作带来了不少困难，有时在收入的核实方面出现矛盾，没有可靠的参照数，造成无法统一认识、甚至矛盾激化的局面。

　　5、个别地方财政困难的矛盾仍制约着城市居民最低生活保障工作的正常开展。
城市居民最低生活保障制度的关键是科学地制定当地的保障标准，一旦经本级人民政府批准，所需资金由地方政府列入财政预算，就应不折不扣地按《城市居民最低生活保障条例》执行。但是，从目前各地执行的情况来看不尽如人意。有些地方财政困难，便压缩保障资金预算，甚至不留余地，使城市居民最低生活保障工作的动态管理无法正常进行，造成民政部门两边为难的尴尬局面。

　　 三、对健全和完善城市居民最低生活保障制度的建议和设想：

　　《城市居民最低生活保障条例》并不是尽善尽美的，随着社会的进步、工作的深入，还有许多工作要做。这里，提出一些建议和想法供大家在工作中探讨。

　　（一）保障标准应用法规的形式制定一个正常的增长机制。
　　制定标准应有科学依据，在充分调研的基础上确定本地区的贫困线，然后再确定保障标准。建议用法规的形式，在科学确定标准的基础上，与个人所得税的增长率、职工工资增长率或一个比较科学的参照数挂钩，建立一个正常的增长机制，来保护贫困居民的权利；

　　（二） 保障资金应合理合法的安排。
　　根据现在的分税制，建议用法规的形式，将个人所得税辟为城市居民最低生活保障制度的专门财源。市场经济国家通行运用个人所得税调节贫富差距，他们运用个人所得税支持了社会保障开支，换来了社会稳定。以南京市为例，每年收取个人所得税5个多亿，如果将其1/5用于城市居民最低生活保障，可想而知，那将是怎样一个局面；

　　（三）工作经费和工作手段有待于进一步加强，以适应工作的开展。
　　城市居民最低生活保障制度实施后，民政部门要承担的工作量明显增加，而民政部门工作人员少，办公经费缺乏，已经严重制约了最低生活保障工作的顺利开展。诸如对困难居民的摸底调查；制定标准时，对生活必需品的种类、物价水平的抽样调查；对保障对象的登记、审查、核实、保障金发放、管理；表、册、证、卡的印刷、档案管理及宣传费用；工作机构建设、电脑网络管理及人员培训等，都需要工作经费支持。各区县应主动争取有关部门和领导的支持，建议尽早出台政策，以各地上一年"低保"资金为基数，按合理的百分比由各地财政部门拨付专门工作经费，以保障这项工作的正常进行。

　　（四）各地各级主管城市居民最低生活保障的工作人员应保证素质、相对稳定。
　　从事城市居民最低生活保障的工作人员必须具备四个基本条件，首先，从事城市居民最低生活保障工作的人员要具有强烈的工作责任感和崇高的职业道德。在具体工作中，工作人员应该充满爱心、耐心，一方面要使申请人充分理解最低生活保障的目的和内容，另一方面又要和他们建立相互尊重、相互信任的关系。

　　其次，从事城市居民最低生活保障工作的人员需要具有一定的社会知识。最低生活保障工作涉及面广，其任务艰巨而又复杂。最低生活保障工作人员不仅要准确掌握政策法规，还要面对工作中遇到的形形色色的具体问题并善于研究和分析，同时还要有针对性地做思想工作和宣传解释工作。这就要求工作人员具有较广泛的社会知识。

　　第三，从事城市居民最低生活保障工作的人员需要有较好的法律知识。《城市居民最低生活保障条例》的颁布，意味着这项工作已经进入法制化和规范化轨道，保障金的申请、发放等都必须依法执行，这就要求工作人员具有较好的法律常识，特别是对于《条例》要理解透彻。

　　第四、从事城市居民最低生活保障工作的人员还要具有较好的专业技能。随着电脑网络的普及，城市居民最低生活保障工作逐步进入计算机管理，这也要求最低生活保障工作人员具备基本的计算机知识和操作技能。

　　建议各地根据上述要求，加强培训，培养、选定好各级工作人员，并相对保持稳定。

　　（五）配套的救助措施十分重要。

　　保障对象享受最低生活保障金只能满足其最低生活需求，但事实上保障对象面临着医疗、子女教育以及其他不可预见的困难，如果单靠政府救济是难以从根本上解决问题的。这就需要广泛发动社会力量，充分发扬中华民族的尊老爱幼、互助互济的传统美德，大力开展扶贫济困送温暖及社会捐赠等活动，把社会主义精神文明与实施城市居民最低生活保障制度有机地结合起来。

　　南京十五个区县中，已有十个区县成立了社会救助中心，不少街道还成立了社会救助站，有的开展了比较好的救助工作，有的区还通过"一帮一"、"结对子"形式，落实了帮扶最低生活保障对象的措施。但是，整个救助工作的发展很不平衡，社会救助中心和社会救助站还未进入良性循环的工作状态，希望今后加强交流、互相学习、取长补短，把这项重要的配套救助措施落实好，使之常年正常运作，真正为贫困居民排忧解难，让南京市的城市居民最低生活保障工作水平再上一个新的台阶。

　　（六）、临时救济作为最低生活保障的补充手段依然非常必要。

　　实施城市居民最低生活保障制度后，有些地方取消了临时救济，这是不妥的。临时救济作为补充手段依然十分必要。临时救济主要是对因灾害、疾病、子女教育等造成生活困难，但又不符合城市居民最低生活保障条件的家庭，或尽管领取了最低生活保障金但仍有特殊困难的家庭，进行不定期不定数量的救济，从而帮助这些家庭度过难关。临时救济既考虑了三条保障线的衔接问题，也没有把生活确实困难的排除在外，而是计算家庭人均收入时，把前两条保障线的应得收入计算在内，对不符合进入城市居民最低生活保障条件的，视其实际困难，通过临时救济加以解决，但决不能将应进入的保障对象用临时救济的办法来处理。

　　（七）、市区保障资金分担比例一刀切的做法有商榷的余地。

　　目前的现实是贫困人口越多的区，最低生活保障对象也越多，保障资金开支也越大，而财政状况往往越困难，反之，贫困人口越少的区，最低生活保障对象也越少，保障资金开支也越小，而财政状况往往比较好。这样不但体现不了公平的原则，而且会造成审批办法宽严不一的情况，从而引起攀比，进而使城市居民最低生活保障工作无法进入良性循环。建议改变市区保障资金分担比例一刀切的做法，把分担比例依财政收入或个人所得税收入为参照，科学地划定比例，从而调动积极因素，将城市居民最低生活保障工作纳入良性循环的轨道。

　　范宝俊部长强调，面对社会保障体系结构调整后，最低生活保障对象将大量增加的趋势，城市居民最低生活保障工作正处在一个历史转折的重要关口，这既是完善社会救济工作的重大机遇，又是考验我们民政部门政策水平和组织大范围社会救济工作能力的严峻挑战。

　　形势表明，一方面城市居民最低生活保障在整个社会保障体系中的作用日益突出，越来越受到党和国家的重视以及社会的关注；另一方面，从我们现已落实最低生活保障对象人数、保障资金数额以及现有工作力量，工作手段及思想观念来看，还远远不能适应形势发展的要求。

　　城市居民最低生活保障工作任重而道远。结合实际，不断进行理论探讨，高瞻远瞩地指导"低保"工作，是摆在我们各级民政干部面前的重要任务。

2000年12月28日