(转引自《中国民政》2007年第12期，作者为南京市民政局副局长 )

《行政复议法实施条例》新理念
及其对民政复议工作的新要求
赵 军

 
       《行政复议法实施条例》作为一部十分重要的行政法规，于近期正式施行。该条例无论在立法理念、还是在复议实践上都对民政复议工作提出了新的要求与挑战。
        一、《行政复议法实施条例》新的立法理念
纵观条例，笔者感到其核心立法理念在1999年制订的《行政复议法》基础上有四方面的变化：
首先是积极受理案件的理念。提倡积极受理，既是对机关某些“潜规则”的否定，又是对一些复议机关不依法履行复议职责的考问，还是解决群众“告状难”的一种迫切需求。通过积极受理案件，能够充分发挥行政复议在解决行政争议中的主渠道作用，有利于解决纠纷，促进和谐稳定。
        其次是创新案件审理方式的理念。案件审理过去主要是书面审查，根据实施条例规定，现在提倡实地调查，遇到重大复杂案件时可以采取听证形式进行审理。这意味着“坐在办公室里审查案件”将不再是常态，实地调查和听证调查也将是办案的形式。同时，结案方式中增加了和解和调解的方式，既有利于化解纠纷，又符合国情，还增加了结案的灵活性、实用性。
        再次是强化案件审理权与责的理念。调查取证时对方不配合怎么办、作出行政复议决定对方不履行怎么办、要求行政处分对方不执行怎么办、依法提出行政执法建议对方不反馈怎么办、不依法履行复议职责怎么办等一些人们过去一直担心的问题，在实施条例中都有了明确的规定，且力度很大，明显带有刚性特征。
        最后是进一步明确行政复议“准司法”性质。行政复议和行政诉讼都是解决行政纠纷的主要渠道和法定渠道。行政诉讼只能对合法性进行审查，行政复议既可以对合法性审查，又可以对合理性进行审查，只不过审查的地点一个在法院，一个在行政机关而已。由此，实施条例明确了行政复议“准司法”性质，对行政复议人员素质与能力要求、对复议机构设置与建设、对专业化发展方向都作了明确要求或规划，为今后行政复议工作的发展指明了方向。
        二、《行政复议法实施条例》对民政复议工作的新要求
        由于诸多原因，很多地方民政部门没有专门的法制机构，加上民政复议工作实际开展的并不是很多，因而面对实施条例会感到多方面的挑战。
        一是观念层面的挑战。实际工作中，一些同志甚至是领导同志对行政复议认识不到位、支持力度不大、怕复议怕得罪人、未注意发挥行政复议在解决行政争议中的主渠道作用等问题屡见不鲜。而实施条例第1条和第2条对此作了明确要求与规定，尤其值得领导重视的是，今后一定要树立起积极受理行政复议案件的理念，加强对复议工作硬件和软件建设，全面提升行政复议能力，发挥其解决行政争议的主渠道作用。
        二是复议机构设置上的挑战。实施条例第2条、4条、53条、55条中明确了行政机关及其领导在复议机构、队伍等硬件和软件建设方面的要求，这对目前民政系统复议机构不健全、编制不足、经费未保证、人员素质不高等问题提出了新要求，对行政机关及其领导的要求也更具体、更明确。
        三是复议方式与环节上的挑战。审理案件不能再简单地书面审理，提倡实地调查，甚至是听证调查（第33条）；案件审理过程中增加了复议中止和终止的法定情形（第41条、42条）；结案方式中增加了调解和和解方式（第40条、50条）；复议决定中增加了驳回起诉和确认违法的决定方式（第48条、45条）。以上这些，对民政复议工作提出了很高、很严的要求。
        四是行政决定方式上的挑战。作出不利于相对人的行政决定时要履行“教示义务”，即全面告知义务（第17条）。这意味着，从今年8月1日起，民政系统出具的不利于相对人的行政决定都应该在文书中明确告知相对人的复议权利、复议机构和复议期限。所以，当务之急是，民政法制部门和各业务部门共同修改或建立统一规范的行政决定格式文书，全面履行告知的法定义务。
        五是履行复议职权与职责上的挑战。实施条例第34条、51条、57条、63条、65条中都涉及到复议职责与职权问题，改变了以往行政复议“无权”、“无责”、“无威信”的现状。今后复议机构有权要求相关单位个人配合调查、提供证据材料；对有责任的单位个人有权向人事、监察部门提出行政处分建议，并有权要求报送行政处分结果；对复议中暴露出的问题，可制作行政复议意见书，要求相关单位在一定期限内将处理或纠正的善后情况报送复议机构；对执法中具有普遍性的问题，可以制作行政复议建议书，向有关单位、部门提出改进建议。
        三、应对《行政复议法实施条例》的思考与建议
        以往，我们总是习惯于将行政复议和具体的业务工作孤立开来，没有看到两者之间的联系，没有看到复议工作对业务工作的规范和促进作用。我们总是习惯地认为行政复议是专门机构的事，没有想到复议工作涉及所有的业务处室，没有想到主要领导是行政复议的第一责任人。有鉴于此，笔者建议：
        1、迅速在民政系统开展实施条例的普及教育。多形式地组织学习，了解实施条例的具体要求，做到依法行政。
        2、清理并制定统一规范的格式文书。为履行实施条例中规定的“教示义务”，从今年8月1日起，所有不利于相对人的行政决定文书中都要明确而规范地告知相对人的行政复议权利。
        3、建立并充实专职复议机构的力量。鉴于实施条例对行政复议机构、人员、办公场所等硬件和软件建设都有明确规定和要求，各级民政部门要乘此东风积极争取政府支持，建立专门复议机构，充实复议机构力量。
        4、适时召开民政系统行政复议工作会议。民政部和地方各级民政部门要适时组织召开民政行政复议工作会议，分析利弊得失，明确问题关键，把复议工作作为民政法治建设的切入点，推进法制与业务工作同步进行。
        5、加强民政系统行政复议工作的交流与探讨。上下级民政部门要加强复议工作的沟通与交流；对典型复议案件进行专题讨论与调研，充分发挥典型案例的指导作用；加强对复议工作的理论探讨，鼓励多研究、多探索、多出成果来指导民政复议工作实践。