积极引入ISO9001，构建规范化管理新体系 

——南京市救助管理站的规范化实践与思考 

南京市救助管理站站长  许林龙

ISO质量管理体系标准在企业界已获得广泛认同，企业也以获得ISO质量认证为其质量的保证，信誉的象征。作为同样具有管理过程、服务性质的救助管理站，能否引入企业管理模式？ISO质量管理体系标准引入救助管理站是否具有必要性和可行性？如何构建符合ISO标准要求的救助服务质量管理体系？这些问题引起了我们南京市救助管理站干部职工的关注和思考。 

2006年，我站在市民政局领导的支持下，作出了一项影响深远的战略性决策：以质量管理为核心，全面推行ISO9001：2000质量管理体系认证。全体员工以智慧、创造和辛勤努力，建立了一套以人为本、基于过程控制、并可持续改进的全新管理体系，这套管理体系既体现了ISO质量管理体系的规范性，又突出了救助管理工作的特点。经过专家组的严格现场评审，我站的ISO9001质量管理体系一举获得中国方圆质量认证公司的质量体系认证证书，成为国内救助管理机构最早通过ISO质量认证的单位，我站的内部管理就此迈上了一个新的台阶。 

一、引入ISO质量管理体系的动因

ISO是国际标准化组织(The International Organization For Standardization)的英文缩写,由70多个国家的标准化机构参加的世界联盟,这个组织下属的TCl76委员会,即质量管理与质量保证技术委员会,经历10余年的工作,总结发表了一整套科学、系统、先进、适用、封闭式的质量管理与质量保证的标准,即ISO9000族质量管理与质量保证体系,这是国际上第一个管理与科学方面的国际标准。ISO9001:2000质量管理标准是其中的管理模式之一。自1987年以来，至今已被150多个国家和地区采用，其应用范围涉及39个行业，其中也涉及公共行政管理、教育、卫生保健和社会公益事业等。  

目前，学校、管理部门等采用ISO质量管理体系已成为国际质量管理发展的新举措、新潮流、新趋势，正如国际著名质量管理大师朱兰德博士所言：质量运动的重点将从制造业转移到教育、医院和管理部门。救助管理站是一个服务部门，但同时也是一个管理部门。因此，在救助管理站实施ISO质量管理体系，是主动适应时代发展的必然要求，是适应中国加入WTO与国际接轨，建设服务型组织的必然要求。

（二）引入ISO是提高自身管理水平的迫切要求 

我们南京市救助管理站，从一开始的游民收容所，到收容遣送站，再到2003年易名为救助管理站，经历了52年的发展历程，积累了丰富的管理经验，也取得了很好的社会效益，多次被评为省市民政系统行风建设先进单位。2005年，我站迁入新站，新站总占地面积98亩，总建筑面积11500平方米，建有办公楼和救助楼，设有救助人员床位400张，配套建有接待大厅、医务室、洗衣房、浴室、男女餐厅和400平方米的受助人员文体活动室等附属设施，以及监控系统、远红外报警系统、安检系统、多媒体广电系统和计算机网络系统等现代化的办公设施，总投资3800万元。2006年，流浪未成年人救助保护中心成立，中心“康乐园”以有利于流浪儿童心理康复为建设理念，设有心语室、博弈馆、神奇小屋、巧手室、缤纷世界、电教室、自立起点、美妙旋律、儿乐园等功能室和室外活动场地。迁入新站后，我站的领导层一直在思考这样一个问题，有了“一流的环境、一流的设施”，如何实现“一流的管理”和“一流的服务”的目标呢？在这样的背景下，我们认识到引入ISO9001：2000质量管理体系，是一个新形势下实现自我完善、自我提高的有效途径，也是提高自身管理水平的迫切要求。 

ISO9001：2000质量管理体系中的质量手册、程序文件、作业文件等规章范例，既为加强管理提供了国际统一标准，又有针对性地解决了目前管理中存在的不规范、不统一、不完善的问题。按照ISO标准对救助管理站各种规章制度、文件、记录进行全面的规范、统一及完善，用先进、科学、国际统一的标准来规范管理行为，记录管理过程，评价管理成效，可使救助管理站的全面管理在原有基础上得到加强，从而进一步提高管理工作的效率和服务水平。 

二、实施ISO质量管理体系的主要做法 

为了确保质量管理体系的建立和运行,顺利通过ISO9001:2000标准的认证,我站以“以民为本、为民解困，依法救助、保障权益，持续改进、服务社会”为质量方针，按照ISO的实施步骤，分五步走达到规范创建的目标；同时结合实际，探索出了一套规范化管理的新模式。  

（一）按步骤，抓落实，规范创建全过程  

第一步：创领导机构  

2006年初，我站成立了实施ISO9001：2000质量管理体系领导小组, 以站领导任组长、各科室负责人为成员，切实加强质量体系建设工作的组织领导；同时成立推行ISO办公室，负责具体工作。3月份派出人员进行质量管理体系内审员资格培训，6月份召开全站职工大会进行贯标知识培训和动员，全体干部职工认真学习、深刻领会了ISO9001：2000质量管理体系标准及相关理论,夯实了理论基础，统一了思想认识。 

第二步：建体系文件 

ISO体系包含质量方针、质量目标、管理职责、资源提供及过程控制等18个要素， 质量体系就是依据18个要素对现有的规章制度、管理模式进行有机地融合。 

我站认真组织有关人员进行体系策划、设计，参考质量标准及工作规范、有关法规编写体系文件，建立文件框架。2006年8月，体系文件全部制作完成，并于8月16日发布，8月18日实施运行。体系文件以救助管理政策、法规为依据，融入了《救助管理机构基本规范》和《流浪未成年人救助保护机构基本规范》的内容，包括1部质量手册，9篇程序文件，18篇作业文件，25篇管理制度，覆盖范围包括对城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理服务的实现过程和支持过程；体系明确了这些过程的顺序和相互接口关系，确定了每一个管理服务过程的输入、输出和所需开展的活动，阐明了各个过程的被服务方和被服务方要求，各项工作做到了标准化、可测量化。在作业文件里详细规定了流浪乞讨人员从进站到离站的所有管理服务程序和操作规程，以及各服务岗位之间的协调配合责任机制；在管理制度中明确了物资采购、食堂、仓库、消毒、会议、安全等各项内部管理规定。为了确保体系有效运行，我们还建立了一百多项记录台帐，要求工作人员详细记录管理服务的全部内容，切实做到规范操作。 

这些质量管理体系文件，给我站的救助管理工作提出了清晰的质量方针和目标,确立了各科室各岗位工作职责和管理规章,明确了工作程序中每个环节的责任和要求。经批准实施的质量体系文件具有法规性,必须要执行,质量体系文件是质量体系运行的见证。 

第三步：抓规范运作 

在总的质量目标体系下，质量体系文件让我们的每一位员工都知道大目标下自己的小目标是什么，减少了工作的盲目性，提高了按照规定的程序和途径去完成目标任务的自觉性。我们依据体系文件，狠抓规范运作，对救助管理服务的任何行为都要求有计划、有记录、有追溯、有监督，确保各项工作都按照标准规范进行运作。 

第四步：重监督评审 

根据ISO的要求，我们除了严格按照管理体系进行救助服务外，还要在内部要进行管理评审和质量体系审核，建立使自身具备自我完善、自我改进的机制。按照这个要求，我站建立了内审队伍,有计划地由内审员对各科室进行严格的内部质量审核和管理评审,以达到不断发现问题纠正错误的效果和目的。 

2006年底，中国方圆标志论证集团专家对我站的质量管理体系的运行情况进行现场审评,一次性通过了审核。  

第五步：促持续改进 

ISO质量管理体系的一个重要原则就是“持续改进”。我们在获得了认证证书后，还继续坚持定期自我审核，以做到不断发现问题和改进不足；无论对日常工作,还是战略性问题,都坚持随时间推移和情况变化而不断自我改进,使救助服务能最大程度地、长期地获得“顾客”的满意。  

（二）结合实际，探索管理新模式  

ISO9001质量管理理念是以顾客为关注的焦点。由职责分明、不同岗位所建立起来的严谨的组织体系，通过执行标准化的程序文件，使整个运作流程化。它注重对运作过程的控制，通过对运作过程的记录而体现过程受控，并通过闭环的反馈体系不断地实现自我完善和改进，从而形成以预防为主的质量管理模式。我们通过全员参与、增加合理性、减少重复交叉而充分发挥工作效率和参与者的主动性,做到服务自觉化、决策科学化、工作规范化、改进制度化，逐步形成科学、系统的管理观念与管理方法。 

1、坚持以顾客为中心，提供分类服务 

ISO标准把“以顾客为关注焦点”原则放在了标准条文的显著位置，表明了组织的存在和发展依存于顾客。同时要求组织分析顾客要求，规定相关过程，并使其持续受控，实现顾客能接受的产品。组织要能够使得顾客决定选择其提供的产品，其中一个关键环节是必须理解和确定顾客的需求和期望，并针对这种需求和期望来设计、提供产品。 

那么救助站的产品是什么？谁是顾客？在救助管理站这样一个组织，产品应是工作人员提供的管理和服务，而顾客则是进站的求助人员和受助人员。在整体迁入尧化门新站后，我们认识到科学布局、合理使用救助站的管理区域，是救助管理服务上层次、上规范，安全有效开展的重要基础。于是在整体规划的基础上，组织中层以上人员对救助楼进行了实地考察，根据救助人员性别、年龄、身体情况和救助需求，将救助楼划分为男、女、未成年人三个救助大区，又分别划分出快速救助区、老年人救助区、智障残疾人救助区，实行男女分开管理、人员分类管理，这样使不同的人员能够分别得到适宜的照料。同时根据救助区的不同用途，精心配置居住设施，如儿童救助保护中心，我们窗户安装的是有机玻璃；配备了适合未成年人起居的低床和床头柜；为了加强对智障、残疾未成年人和生病救助人员的看护，设立了有卫生间、热水器、空调等设备的特护房等。 

对于特殊的顾客——流浪未成年人，我们考虑到他们的特殊需求，不仅提供生活上的救助和照顾，而且给他们提供教育和保护。在做好流浪未成年人救助保护中心环境建设的同时，积极引进高校资源，为流浪未成年人服务。通过开展社工外展，建立了“南京市流浪未成年人高校教学、科研、实习基地”、“南京市流浪未成年人高校救助、保护自愿者联盟”，运用个别教育、小组活动、个案研究以及高校自愿者街头引导等方法对有不良行为的流浪未成年人进行法制教育、行为矫治和心理辅导，帮助他们树立正确的人生观和价值观，保护他们权益不受侵害和不去实施违法犯罪行为；通过文化知识教育、职业技能培训等帮助未成年人获得谋生技能，最终目标是帮助流浪未成年人健康回归社会。 

通过对管理区的细化和对受助对象人性化的分类管理，使管理和服务更具针对性，突出了“以人为本”的管理理念，为提高管理服务质量创造了良好的条件。 

2、坚持以全面质量管理为抓手，提供优质服务 

质量是组织的生命。ISO质量管理体系是对产品质量管理和工作质量管理的总体控制，这就要求组织的所有员工在实施ISO之前以及整个体系建立过程中，必须对质量管理有充分的认识，对ISO体系的全员参与要求有充分的认识。全面质量管理有三个本质特征：一是全员参加质量管理；二是全过程的质量管理；三是全组织的质量管理。  

（1）    注重全员参加质量管理 

在建立ISO质量体系的过程中，我站重视适时对员工进行质量意识的培训，高度重视全员参与和提高全员质量意识。对于制定出来的质量管理体系文件，通过各种形式对全体员工进行宣传教育，包括集中辅导和分散自学。我们召开了多次全体职工大会进行深入的动员发动，并通过宣传橱窗、标语、组织干部职工开展大讨论等形式，积极营造贯标氛围，统一贯标思想，形成了“人人知标准，对照标准干”的工作态势，强化了工作标准意识和服务意识。通过不断地进行培训、学习和总结,全体员工在思想观念上得到一种全新的认识，基本都掌握了ISO的内涵，清楚了各自的职责，从而实现了质量意识的全员化。  

（2）注重全过程管理  

任何结果都是通过过程实现的，只有保证过程才能保证质量。所以，救助站管理、服务质量的提高关键在于救助服务过程。而对于救助站来说，实行质量控制尤为重要。因为服务的无形性、非储存性、同时性、主动性决定了其质量控制的难度，它很难像工业产品那样标准化，而且服务质量不像制造业质量那样可返修、更换。 

“过程”按照ISO标准定义为:一组将输入转化为输出的相互关联或相互作用的活动,它包含质量策划过程、识别顾客要求过程、评审产品要求过程、设计和开发过程、采购过程、生产和服务运行过程等。通过这个过程实施过程管理,它的目的就是使过程得到连续的控制,使其获得持续改进的动态循环,使组织的总体业绩得到显著的提高,达到顾客满意。 

救助管理站系统实际上是一个由救助管理机构及其机构的工作人员、受助人员、社会各方参与的一个合作系统，在这个系统中有许多因素都互相关联，共同影响着整个过程。从接待甄别、入站、提供服务、离站等各个环节都必须要严格按照质量体系的要求运行。 

为尽快帮助受助人员摆脱困境，得到高效的救助服务，我站在各救助环节上积极探索创新工作方法，例如，充分利用新站条件，设立了快速救助区，对有行为能力的救助人员实行快速救助。一是快速甄别，当天进站的当天甄别；二是快速救助，对经甄别身份情况清楚，符合救助条件并要求返乡的，立即购买返乡车票资助返乡。为作好快速救助工作，专门设立了当日离站休息室、次日离站休息室为求助人员服务。同时，为防止骗助，对提供车票返乡的救助人员一律采取送站剪票上车的方法，杜绝退票、卖票。这样既节约了救助资源，又使受助者满意。按质量管理体系要求工作，系统性强了，严谨度高了，堵住了漏洞，弥补了盲点，大大提高了不同层次人员的管理意识和责任意识，并有效地制约了盲目性和随意性，推动了科学管理的进程。 

（3）注重全组织的质量管理  

救助管理制度体现了党和政府对困难群众的高度负责，救助站的责任就是贯彻好执行好救助管理办法，持续改进，以优良的服务达到群众满意。 

首先，坚持行风建设长效管理。我们修改完善了首问负责制，有效投诉待岗制、失责追究制，严重违纪处理办法等制度，并在救助管理服务区域和登记接待室等处所公开设立行风监督牌，公布工作人员接受监督的具体内容，并设立了意见箱、意见簿和投诉电话来保证监督投诉渠道的畅通；同时实行服务承诺制，我们规定，每天上午管理服务当班人员都要面对受助人员公布姓名、工号并进行服务承诺，请受助人员当裁判，当监督员。 

其次，以考核监督为保障。2006年是救助站整体迁入新站工作的第一年，要塑造与新站面貌相匹配的救助管理服务窗口形象，就必须高起点的规范管理。于是，在年初就确定了“从严治站”的管理思路，成立了以站领导为组长，站办公室为主体、各层面人员参加的站考核工作组，同时，修改完善了站工作人员考核实施办法，将工作人员行为规范、语言规范等列入考核，要求考核组定期或不定期进行监督检查，以明查、暗访、满意度调查等为手段来促进内部管理。 

通过这样有效的过程控制方法和全面、全员、全程的管理，大大提高了我站管理服务水平，推动管理服务质量不断提高。 

三、实施ISO质量管理体系的成效 

通过半年来的质量管理体系运行，我站的规范化、标准化建设取得了突破性进展，救助服务质量也得到显著提高。12月5日顺利通过了专家组的评审验收，获得了ISO9001：2000质量管理标准体系的论证证书，初步实现了救助管理服务的科学化、规范化、制度化、标准化目标。具体体现在：  

（一）服务理念有了新转变 

收容遣送和救助管理前者是强制型，后者是人性化。通过贯标，我站全员的服务意识、质量意识明显提高。首先，干部职工树立起了强烈的以人为本的理念，尊重受助人员人格的观念，平等地对待受助人员的思想；其次，树立起了为受助人员服务的观念，将满足受助人员的需求作为救助工作的神圣使命；再次，树立起了开拓进取的观念，全体干部职工提高了学习和思考的自觉性，建立了使用新知识、新思维、新精神、新理念开展各项工作的思路，拓展了工作视野，实现了救助管理工作的持续改进。 

（二）内部管理有了新加强 

质量体系认证以来，我站的各项管理得到了全面的加强，一是，实现了工作程序的规范化，各部门各岗位协调配合机制健全了，救助过程中相互配合更加默契了，服务工作中的相互扯皮现象消失了；二是，实现了服务内容的全面化，救助管理站的各项工作内容被融入了质量体系中，分解到了各个岗位，落实到了每个工作人员头上，以前出现过的部分事情无人管、无人问的现象不再有了；三是，实现了操作过程的规范化，每一件工作都规定了详细具体的操作要求，每一项工作都留有规范性的记录，受助人员的站内管理和服务有了明确的章程；四是，实现了工作评估的科学化，建立了科学的检查评估机制，将无形的日常救助服务转变为有形的、可测量的评估记录，客观的反映了各部门各岗位工作状况，有效地起到了激励先进、示范带动作用。 

（三）外部形象有了新改善  

形象是一个单位精神面貌、人员素质和文明程度的综合反映和标志。救助管理站直接为最底层群众服务，涉及面广，是展示政府形象的一个重要窗口。通过贯彻ISO9001质量管理体系，我站不仅具备了一流的服务设施、设备，而且建立了一流的人文救助环境，树立了良好的社会形象，我们的工作得到了广大救助对象、市民、各级领导的充分肯定，在2006年11月份开展的满意度调查中，所有受助人员对我站的工作表示满意或基本满意，总体满意率在95%以上，2006年被省民政厅授予“江苏省文明救助管理站”称号，2007年初流浪未成年人救助保护中心被市政府妇儿委授予“实施南京市十五妇女儿童发展规划先进集体”称号。 

四、思考和启示 

如何顺应时代发展的潮流，建立起符合南京市救助管理站实际的管理机制与模式，对于我们来说，无疑将是一个崭新的也是长期的课题。引入以质量管理为核心，全面推行ISO9001质量管理体系是一次成功的尝试，既为今后持续改进奠定了坚实的基础，也积累了宝贵的经验。但这只是初步的实践与探索，还需要进一步从理性上深入研究分析，不断丰富和完善这些做法，推动救助管理工作再上新台阶。 

1、坚持以转变思想为引领。思想认识是行动的总开关，转变理念是实践的催化剂。在落实科学发展观、建设和谐社会的今天，政府的职能已经逐渐从单纯的发展经济转向加强社会管理和提供公共服务。我们如果不能顺应这一新形势，转变思想观念，进一步提高管理水平和服务质量，就不能满足促进人的全面发展的要求。只有使干部职工树立尊重受助人员人格的观念，平等地对待受助人员；树立为受助人员服务的观念，把满足受助人员的需求作为神圣使命；树立进取观念和团队意识，将“以管理者为中心”转向“以服务对象为中心”，将管理转向服务、寓管理于服务之中，才能实现救助管理工作的持续改进。 

  2、坚持以建立机制为保障。只有建立完善工作机制，全面推行ISO9001质量管理体系才能融入救助站管理的新鲜血液，否则，就成了教条和形式。为此，必须建立系统推进机制，只有这样，才能改变以往一些管理制度中出现的有些问题职责不清,特别是节点衔接中职责不清,管理中出现空白点的现象。必须建立工作激励机制，只有通过制定合理的考核评估办法，监督管理者改变思维模式，变革原来的工作习惯和管理方法，才能保证救助管理工作的有效开展。必须建立持续改进机制，只有从满足服务对象的多样化需求出发，加强长远规划、整体筹划，才能改变头痛医头、脚痛医脚的应急方案，形成自觉纠错扬善的长效机制，才能推动质量管理体系在救助站管理工作中真正扎根。

3、坚持以带好队伍为根本。事业兴衰关键在人，提高干部队伍素质是做好一切管理的前提与根本。在工作中，我们充分认识到要把企业管理的一套理论，完全纳入救助工作的质量管理，需要有一个过程。于是，从培训人员开始，然后循序渐进地推向各个科室，把企业管理理论化为社会救助工作的具体行动。在要求内强人员素质,外树单位形象的同时,特别强调服务意识,真正做到“急管理对象之所急,想管理对象之所想”。通过抓学习、促行动、勤督促、严考核等措施，使他们采用更先进、更科学、更有效的管理方法和衡量方法，提升服务层次，进一步提高广大工作人员对质量管理体系的认同度、参与度。 

4、坚持以整合资源为依托。救助站的质量管理体系不是一个封闭系统，也不是一项单纯的事务处理，而是一个系统工程，需要社会各方面的共同努力，必须以与时俱进的理论资源为支撑、社会化的工作网络为依托。在工作中，我们注重与相关部门法定的协调协作，尤其与公安、工商、城管、教育等部门更应该共同整合资源，实行资源共享，优势互补，综合治理。注重引入社会工作的新理念和方法。比如将市场营销原理和技巧扩大使用范围，即运用商业营销手段达到社会公益目的，实行社会营销。注重与高校合作共建，通过邀请专家指导和吸收大学生社会实践，积极探索运用专业知识开展救助服务的工作制度和模式。 

参考文献：[1]杨志坚,张伯坚,付庆业.2000新版ISO9000质量管理与质量保证体系认证指南[M].北京:国防工业出版社,2001。

 （一）引入ISO是借鉴国际先进经验的有效途径